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龙陵县2016年1至10月脱贫攻坚跟踪审计

索 引 号:llsjj-04_H/2017-1227001公开目录:审计结果公告发布日期:2017-01-10发布机构:龙陵县审计局

龙陵县2016年1至10月脱贫攻坚跟踪审计

根据《中华人民共和国审计法》第十六条的规定及保山市审计局《2016年脱贫攻坚跟踪审计工作方案》要求,龙陵县审计局派出审计组,自2016年11月23日至12月14日,对龙陵县2016年脱贫攻坚工作总体情况及易地扶贫搬迁政策执行、资金筹集管理使用和项目实施情况进行了跟踪审计。审计涉及县扶贫、财政、发改、住建、国土等部门和乡镇,对3个乡镇8个易地扶贫搬迁项目安置点的建设管理情况进行了检查,并延伸调查了3个村20户易地搬迁家庭。相关部门和乡镇对其提供的财务会计资料以及其他相关资料的真实性和完整性负责,并对此作出了书面承诺。龙陵县审计局的责任是依法独立实施审计并出具审计报告。

一、脱贫攻坚工作总体情况

(一)基本情况

龙陵县为2018年脱贫摘帽县,2015年末全县人口总计29.75万人,共有贫困乡(镇)3个、贫困村33个、建档立卡贫困户8588户31018人。按照省级下达的脱贫减贫计划目标,2016年计划减贫人口7900人,计划出列脱贫乡2个,贫困村15个。

(二)“十三五”脱贫攻坚规划制定及2016年计划实施情况

龙陵县围绕“十三五”脱贫攻坚目标任务,结合县域实际情况,制定了“十三五”脱贫攻坚规划,并按规划细化落实到年度计划实施。

龙陵县2016年计划实施脱贫攻坚项目223个,计划投入资金总额225807.86万元,其中财政性资金投入134033.25万元、融资投入70720.43万元,业主及农户自筹21054.18万元。截止2016年10月31日,实施项目131个,财政性投入到位资金87115.60万元。

二、易地扶贫搬迁政策执行情况

省、市下达龙陵县易地扶贫搬迁“三年行动计划”为4300户16888人(建档立卡贫困户3700户13579人),2016年计划任务为2788户11622人(建档立卡贫困户2400户10007人)。

龙陵县规划建设集中安置点43个(2016年35个、2017年8个),采取“三年行动一年启动”。目前,已锁定搬迁对象5516户22451人(其中建档立卡贫困户3068户12681人)。43个集中安置点已全部开工建设,开工率100%。

(一)2016年易地扶贫搬迁计划及项目实施情况

2016年,省、市下达龙陵县通过易地扶贫搬迁安置农村家庭2788户11622人,其中建档立卡贫困家庭2400户10007人,建档立卡贫困户搬迁占比86.08%。龙陵县计划建设35个安置点,集中安置建档立卡贫困家庭2384户、同步搬迁家庭388户,通过分散安置方式安置建档立卡贫困家庭16户。

截至本次审计时,龙陵县2016年易地扶贫搬迁项目35个安置点已全部开工建设,尚未竣工;住房建设已开工337户,已竣工167户,已搬迁入住66户。

(二)易地扶贫搬迁有关政策执行情况

目前,龙陵县对省级“三年行动计划”中建档立卡贫困户建房补助标准为:进入县城购房10万元/户、搬迁到乡镇新建单元房集中安置点8万元/户、搬迁到集中安置点6万元/户,政策性贷款标准为6万元/户。同步搬迁户建房补助标准为:进入县城购房9万元/户、搬迁到乡镇新建单元房集中安置点7万元/户、搬迁到集中安置点4万元/户,政策性贷款标准为6万元/户。龙陵县正在建立宅基地退出机制。

(三)易地扶贫搬迁资金筹集使用情况

截至10月31日止,龙陵县共筹集到位2016年易地扶贫搬迁项目资金93084.42万元,其中:上级财政投入易地扶贫搬迁项目资金6482.60万元(扶贫专项资金648万元、中央预算内资金2732.60万元、农村危房改造资金3102万元),政策性贷款筹集到位资金84746.40万元(债券注入资本金2000万元、地方政府债券资金4992万元、地方政府债券垫支中央预算缺口资金3507.40万元、专项建设基金6012.50万元、转贷新增地方政府债券资金6500万元、国家贴息贷款22340.50万元、专项贷款39394万元),用于利息支出的其他资金1855.42万元。截止日已拨付使用30874.42万元,其中:用于公共基础设施建设支出5211万元,发放政策性贷款23808万元,支付贷款利息1855.42万元。结存资金62210万元,其中:结存在龙陵县龙斛生物科技有限公司38852.40万元,结存在易地扶贫搬迁项目建设指挥部736万元,结存在各乡镇22621.60万元。

三、审计评价意见

审计结果表明,龙陵县委、县政府认真贯彻落实中央、省、市打赢扶贫开发攻坚战的一系列重大战略部署及易地扶贫搬迁相关政策,成立了县级统筹协调机构及投融资平台,围绕脱贫攻坚目标任务及易地扶贫搬迁“三年行动”计划,制定了《龙陵县“十三五”脱贫攻坚规划》、《龙陵县易地扶贫搬迁实施意见》、《龙陵县易地扶贫搬迁贷款项目资金管理实施细则(试行)》等管理措施。目前,龙陵县2016年脱贫攻坚工作正在有序推进,并取得阶段性成果。但审计也发现,龙陵县在易地扶贫搬迁政策落实、项目建设运营和绩效方面还存在一些需采取措施改进和完善的问题。

四、审计发现的主要问题及改进意见

(一)政策措施落实方面

1. 尚未建立扶贫攻坚资金项目整合平台。

本次审计时,龙陵县尚未建立县级资金项目整合平台,脱贫攻坚规划建设项目由各部门归口组织实施,各部门涉及扶贫项目资金没有得到有效整合形成合力,缺乏围绕贫困乡、贫困村、贫困户或易地扶贫搬迁安置点建设等重大项目整合项目资金的工作机制。审计期间,龙陵县人民政府成立了领导小组,制定的《龙陵县2017年度统筹整合财政涉农资金试点工作方案》尚未取得保山市扶贫开发领导小组的批准。

以上不符合中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》(中办发〔2013〕25号)第四条:“改革财政专项扶贫资金管理机制……以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台,整合扶贫和相关涉农资金,集中解决突出贫困问题”和云南省人民政府扶贫开发办公室 云南省财政厅 云南省审计厅《关于进一步加强扶贫资金项目管理的通知》(云贫开办发﹝2016﹞192号)第二条:“完善资金项目管理。坚持以脱贫规划为引导,以重大扶贫开发项目为平台,紧紧围绕精准扶贫,精准脱贫目标任务,按照扶贫开发目标、任务、资金,权责‘四到县’改革要求,建设县级资金项目整合平台,以脱贫攻坚规划为依据制定涉农资金整合使用方案,让项目和资金跟着规划走,将推进规划和资金使用方案的实施作为完善项目资金使用的有效抓手和衡量资金统筹整合的重要标准”的规定。

根据上述规定,龙陵县扶贫开发领导小组办公室应提请县人民政府尽快取得报批方案,迅速建立资金项目整合平台,充分发挥项目归口管理、资金集中投入、效益综合显现的整合效果。

2. 部份搬迁对象不精准。

审计在对勐糯镇、碧寨乡部分易地扶贫搬迁户进行入户调查中发现,部分搬迁对象不符合搬迁条件。如勐糯镇有12户、碧寨乡梨树坪社区有8户搬迁户原住地不属于实施易地扶贫搬迁的“六类区域”之一。

违反了《云南省易地扶贫搬迁工作推进协调小组关于印发云南省易地扶贫搬迁工作指导建议的通知》(云易地协调〔2016〕2号)第三条:“进一步精准搬迁对象,明确搬迁范围。易地扶贫搬迁范围是‘一方水土养不起一方人’的区域,包括资源承载力严重不足地区、公共服务严重滞后且建设成本过高地区、地址灾害多发易发地区、国家禁止或限制开发地区、地方病高发地区、其他地区等6类区域”的规定。

根据上述规定,龙陵县扶贫开发领导小组办公室应对上述类似问题进行清查核实,对全县不符合条件的搬迁对象进行清理剔除。

3. 集中安置点建档立卡贫困户搬迁比例较低。

审计抽查发现,龙陵县2016年实施的8个易地扶贫搬迁集中安置点中建档立卡贫困户比例较低。如勐糯镇宁馨小区二期安置点实施总体安置搬迁家庭220户,其中建档立卡贫困家庭101户、同步搬迁家庭119户,建档立卡贫困户占45.91%;勐糯集镇街边安置点实施总体安置搬迁家庭229户,其中建档立卡贫困家庭76户、同步搬迁家庭153户,建档立卡贫困户占33.19%;碧寨乡摆达社区锅底塘安置点实施总体安置搬迁家庭103户,其中建档立卡贫困家庭37户,同步搬迁家庭66户,建档立卡贫困户占35.92%。

上述各集中安置点建档立卡贫困户搬迁占比,与省、市下达龙陵县易地扶贫搬迁安置建档立卡贫困户占比达86.06%不符,差距过大。

按照省、市下达龙陵县易地扶贫搬迁安置建档立卡贫困户占比86.06%的计划,龙陵县扶贫开发领导小组办公室应采取措施积极整改,认真执行扶贫搬迁计划。

4. 集中安置点住房建筑面积超标。

在本次审计抽查的8个易地扶贫搬迁安置点中,在建住房135户,有106户建房面积超过120平方米(最大面积331平方米),占在建安置点户数的78.52%。审计发现,部分建档立卡家庭由于建房面积超标,举债建房,加重了家庭经济负担。

违反了国家五部委印发的《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》(发改地区〔2015〕2769号)第三条第二款:“建设标准,按照‘保障基本’的原则,中央补助的建档立卡贫困户人均住房建设面积不超过25平方米”的规定及《关于下达云南省易地搬迁三年行动计划2016年年度计划任务的通知》(云贫开办发〔2016〕44号)第二条:“切实做好易地扶贫搬迁相关工作……必须严格执行搬迁农户住房建筑面积在90—120平方米之间”的规定。

根据上述规定,龙陵县扶贫开发领导小组办公室应对全县易地扶贫搬迁安置点在建和已建成的超标准安置房,采取措施积极整改,对尚未开工的项目,严控规划标准,着力优化户型结构,既确保建档立卡贫困户的基本住房需求,又保障建档立卡贫困户不因搬迁建房新增困难。

5. 建档立卡贫困户对象不精准8人。

经审计抽查发现,截至10月31日,龙陵县建档立卡贫困户中尚有不符合条件对象的家庭有8人,其中从事实体经济1人(象达镇朱芹艳),从事个体经商6人(象达镇黄茂浩,平达乡赵毕刚、赵光芒、刘押芝、赵德双、杨光宏),从事专业合作社1人(木城乡草坝地黄山羊养殖专业合作社法人杨仕旺)。

以上不符合《云南省人民政府扶贫开发办公室领导小组关于进一步做好2015年扶贫对象建档立卡动态管理工作的紧急通知》(云贫发电〔2016〕20号)第二条:“关于数据清理。……执行4个‘坚决’剔除,一是有非生产性用途车辆及商品房的坚决剔除;二是家庭成员中有财政供养人员的坚决剔除;三是家庭成员中有村委会干部的坚决剔除;四是经营商铺或运输服务业的坚决剔除”的规定。

根据上述规定,龙陵县扶贫开发领导小组办公室应对涉及乡镇进一步查明原因,及时清理整改,并落实相关人员责任。

(二)项目建设运营和绩效方面

1.项目推进缓慢。

根据龙陵县易地扶贫开发领导小组办公室提供的资料反映,龙陵县2016年计划实施的10个乡镇35个集中安置点已全部开工,均未完工;计划住房建设2772户,开工337户,竣工167户,入住66户,开工户数占计划的12.16%,竣工户数占开工户数的49.55%,分散安置16户均未开工。在审计抽查的龙山等3个乡镇8个安置点中,龙山镇的户蚌和大竹林、勐糯镇的集镇街边、碧寨乡的坡头等4个安置点三通一平尚未完工,计划建设512户,尚有377户安置房未开工。

上述易地扶贫搬迁项目工程进度,与省、市下达龙陵县2016年应完成的易地扶贫搬迁任务不符。

根据上级要求,龙陵县扶贫开发领导小组办公室应迅速采取措施,督促各乡镇加快项目建设进度。

2.项目建设未严格执行基本建设程序。

经审计对龙山等3个乡镇的项目建设情况进行了抽查,发现均存在未严格执行基本建设程序的问题。其中:

(1)龙山镇白家寨村绿树岭岗安置点,未进行环评、抗震设防审核、初设、施工图审查,未列入年度建设计划;白家寨村大竹林安置点,未进行地勘、地质灾害评估、环评、抗震设防审核、施工图审查,未列入年度建设计划。白家寨村户蚌安置点,未进行地质灾害评估、环评、初设、抗震设防审核,施工图审查,未列入年度建设计划。

(2)碧寨乡摆达社区锅底塘安置点,未进行地质灾害评估、设计方案、抗震设防审核,未列入年度建设计划; 坡头村坡头街安置点,未进行地质灾害评估、初设、抗震设防审核,未列入年度建设计划。

(3) 勐糯镇宁馨小区二期安置点,未进行环评、初设、抗震设防审核,未列入年度建设计划;集镇街边安置点未进行环评、初设、抗震设防审核,未列入年度建设计划;田坡社区安置点未进行地勘、地质灾害评估、环评、初设、抗震设防审核、施工图审查,未列入年度建设计划。

上述违反了《国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》(计投资[1999]693号)第一条:“严格执行基本建设程序。尤其是在建设项目前期工作阶段,必须严格按照现行建设程序执行。现行基本建设前期工作程序包括:项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。只有在完成上一环节工作后方要转入下一环节。除国家特别批准外,各地方、部门和企业不得简化项目建设程序”的规定。

根据上述规定,龙陵县扶贫开发领导小组办公室应督促涉及类似问题的乡镇进行整改,完善相关基本建设程序,规范项目建设。

(三)其他需要关注的问题

1.易地搬迁扶贫资金闲置。

截止2016年10月31日,龙陵县共筹集到位2016年易地扶贫搬迁项目资金93084.42万元,实际拨付使用30874.42万元。因项目推进缓慢,资金结存闲置62210万元,闲置资金占到位资金的66.83%。

2. 迁出地房屋拆迁、土地复垦、环保等方面落实措施未细化和实施。

3. 迁入地产业发展、社会事业配套项目实施滞后。

四、原因分析

本次审计发现的问题,从存在问题的原因上看,既有客观因素,也有主观原因。

(一)客观方面。

一是易地扶贫搬迁项目计划下达时间紧、任务重,导致工程建设未能按基本建设程序规范运作;

二是乡镇扶贫干部中的项目建设技术管理人员力量薄弱,雨季时间长,安置点场地开挖平整工程量大,导致项目推进缓慢;

三是各乡镇在广泛宣传发动并确定搬迁对象时,国家、省相关政策尚未出台,导致建档立卡贫困户占比低。

(二)主观方面。

一是在项目建设、资金管理方面没有更好的统筹兼顾,以致未建立县级资金项目整合平台及项目资金闲置问题;

二是乡级、村级扶贫干部领会扶贫政策不到位,宣传不到位,社会知晓度不够,导致建档立卡户、搬迁对象不精准;

三是扶贫搬迁项目前期准备工作不充分,土地协调等问题严重制约着易地扶贫搬迁工程的推进;

四是龙陵县易地扶贫安置点住房建设多数采用统规自建,并坚持群众自愿的原则。由于群众居住习惯、建房习俗、房屋结构、考虑后续发展等原因,起房盖屋习惯一步到位,导致集中安置点住房面积超标。

五、审计建议

(一)进一步加大国家精准扶贫政策宣讲,提高乡、村组干部政策执行力,让群众全面了解掌握精准扶贫政策。

(二)进一步加强项目建设、资金管理工作,确保资金跟着项目走、项目跟着规划走,有效发挥项目资金使用效益。

(三)进一步加强基层精准扶贫工作的领导,充实扶贫项目建设技术管理人员,着力强化扶贫一线的指挥和工作力量。

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